نظارت بر مصوبات شورای شهر و الزامات شهرداری
شورای اسلامی شهر و شهرداری دو نهاد وابسته و پیوسته به یکدیگرند که اعتبار و اقتدار هر یک در واقع اعتبار و اقتدار دیگری است . در بیشتر دنیا ، شهردار خود رئیس شورای شهر و یا عضو همان شورا است و اگر شهردار خارج از اعضای شورای شهر هم باشد در حقیقت منتخب شورا است و مشروعیت و مسئولیت خود را مستقیماً از شورا کسب و با یک واسطه منتخب مردم است . در بعضی از کشورها نیز شهردار مستقیماً بوسیله مردم انتخاب می شود . در ایران شهردار توسط شورای اسلامی شهر برای یک دوره چهار ساله انتخاب می شود و به موجب قوانین فعلی شهردار نمی تواند هم زمان در دو سمت یعنی شهردار و هم عضو شورای اسلامی شهر باشد . طبیعتاً وظیفه نظارتی شورا مانع از آن است که شهردار توأمان عضو شورای شهر نیز باشد .
نباید فراموش کرد شهرداری زیر مجموعه شورای اسلامی نیست . این اشخاص هر یک شخصیت حقوقی مجزایی دارند . ماده 17 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشور مصوب یکم آذر 1361 که در حال حاضر قابل استناد است بیان میدارد : « شوراها دارای شخصیت حقوقی بوده ، حق اقامه دعوا علیه اشخاص حقیقی و حقوقی و دفاع در مقابل دعاوی آنان علیه شورا را دارند » بنابراین از منظر قضایی دعاوی شهرداری متوجه شورای اسلامی نیست . اگرچه ممکن است در پاره ای موارد هر دو نهاد مستقیماً طرف دعوا واقع شوند .
شهرداریها و مدیریت شهری بعنوان یک نهاد عمومی غیردولتی و غیر انتفاعی در حوزه مأموریت خود یک حکومت محلی تلقی می شود . طبیعتاً هر حکومتی چه محلی ، چه ملی از سلسله الزامات و مقررات تبعیت می کند و تحت نظارت مستقیم و یا غیرمستقیم دستگاه مجمع نمایندگان آحاد شهروندان بنام (پارلمان ) مجلس و ... قرار دارد و در این رهگذر اگر شهرداریها را یک حکومت محلی بدانیم باید شوراهای اسلامی شهر را پارلمان شهری و ناظر به عملکرد و مرجع قانونگذاری بشناسیم . در اصل 105 قانون اساسی جمهوری اسلامی دایره صلاحیت قانونگذاری و حدود آن بوضوح بیان گردیده است که در آن بر اینکه مصوبات شوراها نباید مغایر با قانون اساسی و قوانین عادی و احکام شرع مقدس باشد تأکید شده است .
توجه به حدود اختیارات شوراها که به موجب آن مجوز قانونگذاری به این نهاد مردمی داده شده باید گفت شوراها برای امر قانونگذاری می بایست به متون قانون اساسی ، قوانین عادی و احکام مقدس اسلامی اشراف کامل داشته و تحت هیچ شرایطی مصوبات و تصمیمات آنها مغایر با قانون اساسی و قوانین عادی و شرع مقدس نباشد .
حال این سئوال مطرح می شود چنانکه مصوبه ای بر خلاف اصل فوق به تصویب رسید چه مرجعی بعنوان ناظر عمل میکند ؟ و به مانند مصوبات مجلس شورای اسلامی که در آن شورای نگهبان امر نظارت و مطابقت با قانون اساسی و احکام شرع مقدس را بعهده میگیرد این مغایرت را تشخیص نماید .
شاید این سئوال نیز قابل طرح باشد و آن اینکه در قانون مرجع عامی بعنوان مسئولین ذیربط و مرجع خاصی تحت عنوان هیئت حل اختلاف برای امر نظارت بیان گردیده است . آیا سایر مراجع نظارتی حق نظارت به شوراها را ندارند ؟
بر اساس اصول یکصد الی یکصد و ششم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران ، شوراهای اسلامی به عنوان نهادهای مردمی دارای شخصیت حقوقی مستقل اند و وابستگی سازمانی و تشکیلاتی به نهاد یا ارگان خاص دولتی و عمومی غیردولتی و نظایر اینها ندارند . این نهادها دارای ماهیت نظارتی اند و مبنای اصلی تشکیل آنها مشارکت مردم درتصمیم گیری و تصمیم ساز های مربوط به امور جامعه بوده است بنابراین در قانون اساسی و کلیه قوانین عادی ناظر بر فعالیت شوراها به وجه نظارتی فعالیت آنها اشاره شده و این موضوع هیچ گاه مورد ایراد و خدشه هیچ نهادی قرار نگرفته است . در واقع آنچه که از رهگذر این اندیشه و فلسفه و روح حاکم بر نظام شورایی می توان استنباط کرد ، نظارت مردم بر امور حکومت و دولتمردان در ابعاد مختلف اداره کشور بوده است و به نظر میرسد ورود دستگاههای نظارتی از جمله سازمان بازرسی به مقوله شوراها و بررسی و تهیه گزارش از عملکرد آنها دقیقاً در تعارض با مبانی مربوط به تشکیل شوراهاست و موجب خدشه دار شدن صلاحیت ها و اختیارات آنها می شود . از نظر حقوقی و منطقی باید بر این باور بود ، مردم خود ناظر بر امور مسئولان هستند و نمی شود مورد نظارت و بازرسی مسئولان قرار گیرند . تأکید قانونگذار و اصرار ورزیدن بر عدم ورود شوراها به مقوله اجراء خود مؤید شأن و جایگاه خاص این نهادها ست . بنابراین قبل از هر اقدام و عملی در این زمینه لازم است مبانی صلاحیت مورد بررسی و ارزیابی قرار گیرد .
در بررسی دایره صلاحیت شوراها که از اراده و رأی و نظر مردم شهر و روستا الهام گرفته صلاحیت کلی شوراها به دو وظیفه تقنینی ( قانون گذاری ) و متقابلاً نظارت بر حسن اجرای مقررات در مدیریت های شهری و روستایی است و از این رو بر این نهاد ارزشمند اولین ناظر خود شهروندان هستند که اعضای شورا را بعنوان وکیل و نماینده خود انتخاب کردند و قطعاً میتوانند در صورت هرگونه انحراف از وظایف را از طرق مختلف از جمله رسانه های عمومی متذکر شده و به مقامات ذیصلاح گزارش نمایند و مقامات ذیصلاح در قانون اساسی و قوانین عادی به خوبی بیان شده است .
در مقوله اعمال نظارتهای حاکمیتی ، قانوگذار در قانون تشکیلات و وظایف شورا ها مصوب 1375 و اصلاحات سال 1380 الی 1382 سازوکارهایی را برای بررسی موارد تخلف شوراها از وظایف خودپیش بینی کرده است . این سازوکارها به نحوی طراحی شده اند که باز هم خود شوراها جز ارکان تصمیم گیری در مورد عملکرد خود باشند . در هیئت های حل اختلاف استانی و مرکزی که به موارد تخلف شوراها از حدود اختیارات خود رسیدگی می کنند نمایندگانی ازشوراها و سازمانهای مختلف حکومتی حضور دارند . این تدبیر قانونگذار نیز مبتنی بر منطقی قوی بوده است که همانا حفظ استقلال و شأن شوراها در تصمیم گیری و تصمیم سازی هاست . در ضمن بر اساس قانون اساسی و قوانینی عادی کشور تصمیمات هیئت های حل اختلاف به فوریت و خارج از نوبت در محاکم قضایی قابل رسیدگی و تجدید نظر است .
در قوانین و مقررات حاکم بر وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی قیدی که مصوبات شوراها را مستند به قانون مقید نماید وجود ندارد . تنها قید قانونی که وجود دارد این است که مصوبات شورا نباید با قوانین و مقررات موضوعه تناقض داشته باشد . قانونگذار مرجع تطبیق مصوبات شوراهای اسلامی با قوانین را نیز مشخص کرده است . در ماده 80 اصلاحیه قانون شوراها مصوب 6/7/1382 چنین قید شده است که مصوبات کلیه شوراهای موضوع این قانون در صورتی که پس از دو هفته از تاریخ ابلاغ مورد اعتراض قرار نگیرد ، لازم الاجراء هستند و در صورتی که مسئولان ذیربط از جمله شهردار آن را مغایر با قوانین و مقررات کشور و یا خارج از حدود وظایف و اختیارات شوراها تشخیص دهند می توانند با ذکر مورد و به طور مستدل حداکثر ظرف دو هفته از تاریخ ابلاغ مصوبه اعتراض خود را به اطلاع شورا برسانند و در خواست تجدید نظر کنند این مقرره برای شورا نیز فرجهء ده روزه به منظور اصلاح مصوبه و یا اصرار بر نظریه درنظر گرفته است و مرجع نهایی نیز در صورت بروز اختلاف هیئت حل اختلاف با ترتیب مشخص است . لذا به طور کلی می توان نتیجه گرفت که ذکر مستند قانونی وضع هر مصوبه در صورتجلسات و مصوبات شورا لازم نیست ، اما اگر ذکر شود از نظر وزن و اعتبار مصوبه بهتر است .
حال اگر مصوبه ای خلاف قانون تصویب و از سوی شورا به شهرداری ابلاغ شد و مراجع نظارتی نیز نسبت به آن ایرادی وارد ندانستند ، آیا شهرداری مکلف به اجرای مصوبه خلاف قانون است ؟ و در صورت اجرای مصوبه خلاف قوانین موضوعه استناد به مصوبه شورا میتوانند رافع مسئولیت مدیریت شهری باشد ؟
در پاسخ به این سئوال باید اذعان داشت علیرغم قانونی شدن مصوبات شوراها از نظر شکلی در صورت گذشت فرجه زمانی فوق با تأیید مصوبه توسط فرمانداری و هر مقام ذیر صلاح دیگر قطعاً به این معنی نیست که شهردار میتواند و می باید هر مصوبه خلاف قانون و مقررات موجود بویژه مصوبات خلاف صریح آیین نامه معاملاتی شهرداریها را اجرا کند . ماده 57 قانون مجازات اسلامی دقیقاً مبین همین مقررات که دستور غیرقانونی ( مصوبه شورا ) آمر ( شورا ) و ایجاد جرم طبق ماده 603 قانون مذکور و اجرای آن از سوی مأمور ( شهردار ) دارای تبعات قانونی و مجازات برای شهردار میباشد .
نتیجــه گیری اینـکه :
شوراهای اسلامی بعنوان یک نهاد حقوقی مستقل زیرمجموعه هیچ نهاد یا ارگان خاصی نیست و بروز و ظهور آن به موجب قانون و انجام تشریفات انتخابات مربوط به شوراها میباشد .
شوراها خود یک دستگاه نظارتی به حساب آمده و سایر دستگاه های نظارتی حکومتی برابر قانون امکان ورود به این نهاد مردمی و مستقل ندارند مگر به موجب قانون آنهم صرفاً به عهده هیأت های حل اختلاف استانی و مرکزی محول شده است .
شوراها نمی توانند مصوبه ای را که مغایر با اصول قانون اساسی و سایر قوانین موضوعه و احکام شرع مقدس باشد از مجرای تصمیم سازی و تصمیم گیری بگذرانند و شهرداریها الزامی به اجرای مصوبات خلاف قوانین جاری کشور ندارند . چنانکه شهرداری نسبت به اجرای مصوبه خلاف قانون شورا اقدام نمایند ، نمی توانند مصوبه موصوف را مستند عمل خود قرار داده و به عبارتی مستند مذکور رافع مسئولیت شهرداری نیست و برابر قانون به مجازات مقرر در قانون محکوم خواهند شد .
