تحلیل تملک شهرداریها و قیمت روز آنلایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک
تحلیل تملک شهرداریها و قیمت روز آن
ارزشها
قیمت مصوب یا قیمت واگذاری؟:
قیمت ممکن است به صورت مصوّب و اعلامی یا واگذاری باشد. به عنوان مثال، ارزش معاملاتی املاک (منطقهای) که توسط اداره مالیات به همراه چند دستگاه دیگر هر چند سال یک بار تهیه و تنظیم میشود یا قیمت اعلام شده توسط کارخانه برای یک کالای مشخص در مدت معین که متقاضی با رضایت خود میتواند برای دریافت مراجعه کند؛ به عنوان مثال، واگذاری منازل سازمانی و یا واگذاری زمینهای شهری در قانون زمین شهری مصوب شهریور 1366
قیمت توافقی:
چنانچه بر سر قیمت مورد نظر در یک معامله بین طرفین توافق حاصل شود، آن را قیمت توافقی معامله گویند. قیمت توافقی ممکن است قیمت بازار یا کمتر و یا بیشتر از آن باشد؛ مانند اجاره بها یا قیمت مندرج در قرارداد.
قیمت بازار آزاد:
در مبادلات آزادانه بین عرضه کنندگان و متقاضیان، قیمت براساس عرضه و تقاضا در بازار آزاد تعیین میشود؛ هرچند در این بازار علاوه بر دو بازیگر اصلی بالا، بازیگران دیگری نیز وجود دارند که مهمترین آنها حاکمیت (دولت) و نهادهای مالی (بانکها) هستند. به طور کلی، هرگاه در یک سطح از قیمت، عرضه و تقاضای کل به تعادل رسیده و برابر شود، این سطح قیمت، قیمت بازار (قیمت تعادلی) است.
قیمت بازار آزاد مسکن و مستغلات:
علاوه بر تبعیت بازار مسکن و مستغلات از قواعد عمومی بازار آزاد، ویژگیهای خاص دیگری نیز دارد. از آنجا که مسکن و مستغلات جزو کالاهای همگن نیستند؛ یعنی در مشخصات فیزیکی، موقعیتی، همسایگی، مشخصات حقوقی، شروط ضمن عقد و... تنوع دارند، و به دلیل عدم سازمانیافتگی بازار مربوطه (مانند بورس کالا)، به جای یک قیمت مشخص بازهای نسبتاً گسترده از قیمت تعیین میشود. به دلیل این که عرضهکنندگان به بالای بازه قیمت تمایل دارند و بهعکس، متقاضیان به پایین بازه قیمت متمایل هستند، علاوه بر عرضه و تقاضا، قاعده چانهزنی نیز در بازار مسکن ایران ایفای نقش مینماید. چنانچه موارد خواسته شده بدون قیود بوده (مانند ملک طلق) و امکان عرضه شدن به بازار آزاد را داشته باشد، مالک (عرضه کننده) آن را به بازار آزاد عرضه مینماید و با مراجعه متقاضیان براساس عرضه و تقاضا و قاعده چانه زنی، ارزش (مبلغ) آن در بازار آزاد تعیین میشود و کارشناسان رسمی در این مورد ملزم به تبعیت از آن هستند. به عبارت دیگر، کارشناسان رسمی نمیتوانند سلایق و عقاید خود را در تعیین ارزش بازار آزاد دخیل نمایند. بنابراین، چنانچه برای مورد کارشناسی بازار فعال وجود داشته باشد، وظیفه کارشناسان رسمی کشف قیمت است نه دیکته کردن آن.
ارزش مالک:
چنانچه مالک علاقه معنوی خاصی نسبت به ملک خود داشته، یا هزینه هایی را برای رفع نیاز شخصی یا علاقه شخصی در آن انجام داده، یا خود در آن سکنا داشته، یا ملک ممر اعاشه او باشد، یا خود به فعالیت اقتصادی یا مشارکت در فعالیت اقتصادی در ملک پرداخته، یا بازار مربوطه انحصاری باشد و یا مشتریان خاصی به دلایل و انگیزههای خاص به مالک (عرضه کننده) مراجعه نمایند، مالک (عرضه کننده) به صلاحدید و به اختیار خود، ارزش را تعیین و به متقاضیان اعلام مینماید و آنان تنها مختار خواهند بود شرایط و ارزش مالک را قبول یا رد نمایند. این قیمت تعیین شده از طرف مالک «ارزش مالک» نامیده میشود. ارزش چنین ملکی برای مالک آن بیشتر از قیمت بازار است. به همین دلیل است که ملک در مالکیت صاحب فعلی آن قرار دارد و نه شخص دیگری؛ زیرا با سلیقه ها و نیازهای وی بهتر هماهنگ است. این موضوع ناشی از موقعیت مکانی ملک یا امکان بهسازی آن در آینده میباشد. از این روست که مالک کنونی ملک موجود را به جای ملک دیگری خریده است و چون فروش و خرید و جابه جایی، هزینه هایی را به همراه دارد و به عبارت دیگر، هزینه های یاد شده باعث گرانتر تمام شدن ملک جدید کاملاً مشابه نسبت به ملک قبلی میشود، مالک حاضر به تعویض ملک خود با ملک کاملاً مشابه دیگری نیست.
املاک و مستغلات یک کالای ناهمگون است و به این جهت، قطعه زمینی خاص در دستان مالک خاص، معمولاً برای او ارزش ویژه و غیرعادی خواهد داشت. به طور معمول ارزش مالک بیشتر از ارزش بازار آزاد است.
به دلیل اهمیت ارزش مالک در تملک دولتی، مثالی ذکر می شود:
فرض کنید شخص معلولی یک ملک را برای سکنای خود به قیمت بازار (100 میلیون تومان) میخرد. وی برای استفاده شخصیاش، با توجه به معلولیت خود تغییراتی در آن ملک می دهد که هزینهاش 10 میلیون تومان میشود. به این ترتیب، قیمت مالک 110 میلیون تومان شده است. حال چنانچه از بازار بخواهیم قیمت آن را تعیین کند، چون مشتریان عموماً غیر معلول هستند و این ملک با تغییرات انجام شده مطلوب بازار نیست، اگر برای بازگرداندن ملک به حالت اولیه 5 میلیون تومان لازم باشد، در این صورت قیمت بازار آن 95 میلیون تومان است.
ضوابط و شرایط برای تملک دستگاههای اجرایی:
قانون تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامههای عمومی، عمرانی و نظامی دولت مصوب 1358 ضوابط و شرایطی را برای تملک قائل شده و در تبصره 7 ماده واحده قانون نحوه تقویم ابنیه، املاک و اراضی مورد نیاز شهرداریها مصوب 1370آمده است: «از تاریخ تصویب و لازمالاجرا شدن این قانون، ماده 4 و آن قسمت از ماده 5 "لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامههای عمومی، عمرانی و نظامی دولت " مصوب 17 بهمن 1358 شورای انقلاب اسلامی که مربوط به نحوه تعیین قیمت عادله الزامی میباشد، در مورد شهرداریها لغو میگردد.»
بنابراین برای شهرداریها نیز در مورد املاک مورد نیاز، ضوابط و شرایط قانون قبلی همچنان به قوت خود باقی است.
وجود طرح مصوب
به طور کلی، منظور از طرحهای عمرانی، مجموعه عملیات و خدمات مشخصی است که براساس مطالعات توجیهی، فنی و اقتصادی یا اجتماعی در مدتی معین و با اعتباری مشخص برای تحقق بخشیدن به هدفهای تعریف شده در برنامه آن طرح، توسط دستگاه اجرایی اجرا میشود.
بنابراین در یک طرح، اعم از عمرانی، عمومی یا نظامی، حسب مورد باید اولاً تمامی مراحل از شروع تا پایان، مشخص و معین شده باشد؛ ثانیاً، این مراحل براساس مطالعات کارشناسی برنامهریزی شده و با توجه به هدفی که در اجرای طرح دنبال میگردد، توجیه پذیر باشد؛ و درنهایت، مدت آن مشخص و اعتبار آن نیز تعیین شده باشد. صرف این که دستگاه اجرایی با یک دستور محض اداری قصد تملک اراضی اشخاص را نماید، کفایت نمیکند و قانونی نیست؛ بلکه حتماً باید طرحی که چارچوب آن ریخته شده و قالب آن مشخص است، به تصویب بالاترین مقام اجرایی رسیده باشد.
اداره حقوقی قوه قضاییه طی نظریه شماره 4029/7 مورخ 29 شهریور 1377 در پاسخ به این سؤال که "وجود طرح به معنای تصویب طرح جامع یا هادی شهر است یا خیر؟" چنین اظهار نظر کرده است:
وجود طرح به معنای تصویب طرح جامع یا هادی نیست؛ اما به معنای آن است که سازمان مربوطه با استفاده از وجود طرح، محل مورد نیاز خود را تملک نموده و نسبت به اجرای طرح اقدام کند.
این نظریهدر قلمرو محدوده و حریم شهر قابل قبول نیست؛ زیرا تصویب طرحهای شهری، دستگاههای اجرایی را مکلف به برنامهریزی برای تملک املاک و اراضی مورد نیاز میکند. به استناد اصل اصاله الظهور میتوان گفت مقصود از وجود طرح همان طرحهای مصوب شهری است.
نیاز دستگاه اجرایی و ضرورت
قانونگذار در مواد 1 و 2 لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی مصوب 17 بهمن 1358 یکی دیگر از شرایط اساسی تملک قهری اراضی اشخاص را نیاز دستگاه اجرایی به املاکی دانسته است که در مالکیت اشخاص قرار گرفته؛ بدین نحو که در ماده 2 تصریح شده است: «برنامه های مذکور در ماده 1 شامل برنامه هایی است که اجرای به موقع آنها برای امور عمومی و امنیتی دستگاه اجرایی لازم و ضروری باشد. ضرورت اجرای طرح باید به تأیید و تصویب بالاترین مقام اجرایی دستگاه اجرایی برسد.
در این ماده، مقنن ملاحظه و تصویب بالاترین مقام اجرایی را برای اجرای طرح لازم دانسته و با این وصف تفویض آن به غیر مغایر نظر مقنن است.
تأمین اعتبار
در قسمت اخیر ماده 1 لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی آمده است: «اعتبار طرح آن قبلاً به وسیله دستگاه اجرایی یا از طرف سازمان برنامه و بودجه تأمین شده باشد. دستگاه اجرایی میتواند ملک مورد نیاز را مستقیماً یا به وسیله هر سازمان خاصی که مقتضی بداند، طبق مقررات مندرج در این قانون خریداری و تملک نماید.»
از این رو در صورتی که دستگاه اجرایی قبل از تأمین اعتبار اقدام به خرید و تملک اشخاص نماید؛ ضمن این که مسئولان مربوطه قابل تعقیب کیفری میباشند، ملک مورد معامله نیز قابل اعاده به مالک آن است. (مواد 92 و 93 قانون محاسبه عمومی مصوب اول شهریور 1366)
عدم وجود اراضی ملی و دولتی
به موجب تبصره 1 ماده 2 لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی «دستگاه اجرایی موظف است برای اجرای طرح حتیالمقدور از اراضیملی شده یا دولتی استفاده نماید. عدم وجود این قبیل اراضی حسب مورد باید به تأیید وزارت کشاورزی و عمران روستایی ]در حال حاضر وزارت جهاد کشاورزی[ یا سازمان عمران اراضی شهری ]سازمان زمینشهری[ در تهران و ادارات کل و شعب مربوط به استانها رسیده باشد.»
اعلام به مالک
در صورت عدم رعایت این بند از شرایط و ضوابط جهت تملک املاک به نظر میرسد معامله قابل ابطال و ملک نیز قابل عودت به مالک باشد. یکی از شرایط تملک، اعلام قصد تملک به مالک یا دارندگان حقوق قانونی ملک مورد تملک است. این موضوع در قوانین مربوط به تملک همچون تبصره 3 ماده 13 آییننامه اجرای قانون زمین شهری، تبصره 2 ماده 4 لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی مصوب 17 بهمن 1358، ماده واحده قانونی تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها مصوب 29 آبان 1368 و تبصره 4 قانون نحوه تقویم ابنیه، املاک و اراضی مورد نیاز شهرداریها مصوب 6 آذر 1370 مورد لحاظ قرار گرفته است.
دستگاه صاحب طرح در صورتی مکلف به اعلام دارندگان حقوق میباشد که با توجه به ماده 25 آییننامه اجرایی قانون زمین شهری، نام دارندگان در سند مالکیت یا در پاسخ استعلام از ثبت محل قید شده باشد. در این صورت تکلیفی مبنی بر اعلام به دارندگان سایر حقوق متصور نیست.
رعایت مواعد قانونی توسط دستگاه تملک کننده
طرحهای مصوب شهری مقید به زمان هستند و دستگاههای اجرایی باید ظرف مواعد پیشبینی شده در قانون نسبت به خرید و تملک اراضی واقع در طرح اقدام کنند.
در این راستا ماده واحده اصلاحی مورخ 22 فروردین1380 قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها مقرر داشته است: «تمامی وزارتخانهها، مؤسسات، سازمانها، نهادها، شرکتهای دولتی یا وابسته به دولت و شهرداریها و مؤسساتی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام باشد، مکلفند در طرحهای عمومی یا عمرانی که ضرورت اجرای آنها توسط وزیر یا بالاترین مقام دستگاه اجرایی با رعایت ضوابط مربوطه تصویب و اعلام شده و در اراضی و املاک شرعی و قانونی اشخاص اعم از حقیقی یا حقوقی قرار داشته و در داخل محدوده شهرها و شهرکها و حریم استحفاظی آنها باشد، پس از اعلام رسمی وجود طرح، حداکثر ظرف مدت 18 ماه نسبت به انجام معامله قطعی و انتقال اسناد رسمی و پرداخت بها یا عوض آن طبق قوانین مربوطه اقدام نمایند.»
به طور کلی، اعلام رسمی وجود طرح از زمان انتشار در نشریات کثیرالانتشار آغاز میشود.
وجود برنامه زمانبندی مصوب
در صورتی که دستگاه اجرایی برای اجرای طرح مصوب خود برنامهزمانبندی داشته باشد، در این حالت حقوق مالک به دو نحو قابل تصور است:
1- چنانچه اجرای طرح به موجب برنامه زمانبندی مصوب به حداقل 5 سال بعد موکول شده باشد، مالکان املاک واقع در طرح از تمامی حقوق مالکانه خود مانند احداث یا تجدید بنا یا افزایش بنا و تعمیر، فروش و اجاره و رهن و ... برخوردارند.
پرسش: در صورتی که ادارات تربیتبدنی، بهداشت و آموزش و پرورش برای تعیین تکلیف اراضی واقع در طرح به استعلام شهرداری در مورد اجرای طرح پاسخ ندهند، تکلیف چیست؟
اداره حقوقی قوه قضاییه در پاسخ به این مسئله بیان داشته است: «تکلیف اراضی واقع در طرح در قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها مصوب 29 آبان 1367 مشخص شده و اشخاصی که اراضی آنها در طرحهای مربوط به سازمانهای دولتی نظیر ادارات تربیت بدنی، بهداشت و درمان و یا آموزش و پرورش قرار گرفته است، میتوانند طبق ضوابط مندرج در این قانون برای صدور پروانه ساختمانی به شهرداری مراجعه نمایند. در این صورت شهرداری مکلف است مطابق قانون عمل نماید؛ اعم از این که سازمانهای مذکور به استعلام شهرداریها پاسخ بدهند یا خیر.
2- در صورتی که براساس برنامه زمانبندی شده، اجرای طرح و تملک املاک در کمتر از 5 سال انجام شود، مالک هنگام اخذ پروانه تعهد مینماید هرگاه اجرای طرح قبل از پایان 5 سال شروع شود، حق مطالبه هزینه احداث و تجدید بنا را ندارد. بنابراین همین که ملکی در محدوده طرحهای دولتی یا شهرداری قرار بگیرد، مالک با توجه به ماده واحده و تبصرههای 1 و 2 ذیل آن از قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها مصوب 1367 بعد از انقضای مدت 18 ماه از تاریخ در طرح قرار گرفتن ملک، از تمامی حقوق مالکانه از جمله احداث بنای جدید، تعمیر، فروش و رهن برخوردار است. چنانچه احداث بنا با تفکیک ملک ملازمه داشته باشد، این مورد نیز از جمله حقوق مالکانه بوده و مالک با رعایت مقررات قانونی میتواند نسبت به تفکیک آن اقدام نماید. با وجود این، اجرای طرح منتفی نمیشود؛ بلکه اگر اجرای طرح به حداقل 5 سال بعد موکول شده باشد و مالک بخواهد از حقوق مالکانه مذکور استفاده نماید، باید هنگام اخذ پروانه ساختمانی تعهد نماید که چنانچه اجرای طرح زودتر از 5 سال شروع شود، حق مطالبه هزینه احداث و تجدید بنا را ندارد.
تشریفات ثبتی
سازمانی که قصد خریداری و تملک زمینی را دارد بعد از رعایت شرایط مقدماتی ملزم به اجرای تشریفاتی است که عدم اجرای هر یک از آنها ممکن است بنا به شکایت ذینفع، ابطال تمامی عملیات مربوط به خریداری و تملک را به حکم دیوان عدالت اداری فراهم آورد. این تشریفات عبارتند از:
1- تعیین پلاک ثبتی مورد نیاز و حدود و مشخصات آن
سازمانی که قصد تملک زمین را دارد، ابتدا باید زمین مورد نظر را انتخاب و پس از آن پلاک ثبتی و حدود و مشخصات آن را تعیین کند.
2- اعلام مراتب به ثبت محل
دستگاه تملککننده پس از مشخص شدن پلاک ثبتی زمین مورد نیاز باید قصد تملک خود را به اداره ثبت اعلام نماید. مقصود از این امر - همچنانکه ذیل تبصره اشاره دارد- جلوگیری از نقل و انتقال اراضی مورد نیاز دولت و شهرداریهاست. در غیر این صورت چه بسا دستگاه اجرایی پس از تحمل هزینه های زیاد و صرف زمان طولانی برای انجام تشریفات تملک در آخرین مراحل متوجه شود که زمین به دیگری منتقل شده و بنابراین آگهی های تملک که به نام مالک قبلی منتشر شده باید تجدید شود. از طرف دیگر، هرگاه زمین مذکور به مالکان متعددی منتقل شود، هر یک از مالکان مستحق دریافت زمین معوض خواهند بود و این به مصلحت مالی دولت و شهرداریها نیست.
تبصره 3 ماده 27 آییننامه نیز ضمن تأکید بر لزوم اعلام قصد تملک به اداره ثبت محل، در پایان میافزاید:
«... باید مراتب به وسیله دستگاه صاحب طرح به مالک یا مالکان و اداره ثبت اعلام گردد تا از هر گونه نقل و انتقال اینگونه اراضی تا انجام مراحل تملک (حداکثر به مدت 18 ماه از تاریخ اعلام به اداره ثبت) خودداری شود.»
چنانکه ملاحظه میشود، در حالی که تبصره 8 ماده 9 قانون به طور مطلق نقل و انتقال زمین مورد تملک را پس از اعلام مراتب به ثبت محل ممنوع اعلام کرده، تبصره 3 ماده 27 آییننامه این ممنوعیت را حداکثر 18 ماه تعیین نموده است. به نظر میرسد آییننامه در این مقام از حدود قانون تجاوز نموده؛ زیرا همچنان که در رأی وحدت رویه شماره 8/62 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری آمده آییننامه در تعیین مدت 18 ماه متأثر از مقررات «قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها» بوده است. قسمتی از ماده واحده قانون مذکور میگوید: «تمامی وزارتخانهها، مؤسسات، سازمانها، نهادها، شرکتهای دولتی یا ... مکلف هستند ... پس از اعلام رسمی وجود طرح حداکثر ظرف مدت 18 ماه نسبت به انجام معامله قطعی و انتقال اسناد رسمی و پرداخت بها یا عوض آن طبق قوانین مربوطه اقدام نمایند.»
با توجه به قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها باید گفت که سازمان تملککننده مکلف است ظرف 18 ماه از تاریخ اعلام طرح تملک نسبت به انجام تشریفات و معامله و پرداخت بها یا عوض اقدام نماید. در غیر این صورت، مورد مشمول تبصره 1 آن قانون بوده و مالک حسب مورد از حقوق مالکانه خود مانند احداث یا تجدید بنا یا افزایش بنا و تعمیر و فروش و اجاره و رهن (در صورتی که اجرای طرح به 10 سال آینده موکول شده باشد) برخوردار است. هرگاه اجرای طرح به بازه زمانی کمتر از 10 سال موکول شده باشد، باز هم مالک حق برخورداری از تمامی حقوق مالکانه را دارد؛ اما در صورت شروع اجرای طرح قبل از 10 سال نمیتواند هزینه احداث و تجدید بنا را مطالبه کند.
اداره ثبت محل پس از اطلاع یافتن از قصد دستگاه اجرایی به تملک، طی بخشنامهای به دفاتر اسناد رسمی تابعه خود خرید و فروش زمین موضوع طرح را ممنوع اعلام میدارد.
در نشست قضایی قضات دادگستری استان قم درخصوص آثار عدم رعایت مقررات لایحه قانونی خرید اراضی و املاک مورد نیاز دولت و شهرداریها این سؤال مطرح شده است:
"وزارتخانه و مؤسسه دولتی بدون رعایت مقررات لایحه قانونی خرید اراضی و املاک مورد احتیاج دولت و شهرداریها مصوب 3 آذر 1358 شورای انقلاب، ملکی را به منظور اجرای طرحهای عمومی و یا عمرانی تصرف و در آن تأسیسات عمدهای بنا کرده است. آیا مالک فقط حق مطالبه قیمت ملک را دارد؟
پاسخ:
نظر اکثریت
براساس ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی مصوب 29 آبان 1367، وزارتخانهها و مؤسسات دولتی در صورتی میتوانند اراضی و املاک شرعی و قانونی اشخاص را تملک کنند که ضرورت اجرای طرح عمومی یا عمرانی توسط وزیر یا بالاترین مقام دستگاه اجرایی تصویب و اعلان شده باشد. به موجب ماده 8 لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی مصوب 1358 شورای انقلاب تصرف اراضی، ابنیه و تأسیسات و خلع ید مالک قبل از انجام معامله و پرداخت قیمت ملک مجاز نیست. بنابراین در صورتی که اداره دولتی بدون رعایت این مقررات ملکی را تصرف نماید، تصرفات او مشمول عنوان غصب است و به موجب ماده 311 قانون مدنی، غاصب باید مال مغصوب را عیناً به صاحب آن رد کند. مطالبه قیمت از طرف مالک در صورتی جایز است که عین تلف شده باشد. بنابراین در فرض مرقوم، مالک حق مطالبه قیمت ملک را بدون تراضی با متصرف ندارد؛ بلکه باید دعوای خلع ید علیه مؤسسات دولتی اقامه کند.
نظر اقلیت
مقررات لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی مصوب 1358 شورای انقلاب و قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی مصوب 1367 به دستگاههای اجرایی اجازه داده است اراضی و املاک شرعی و قانونی اشخاص واقع در محدوده شهرها و حریم استحفاظی آنها را به منظور اجرای طرحهای عمومی یا عمرانی تملک کنند. تشخیص ضرورت اجرای طرح و محل و موقعیت آن برعهده همان دستگاهی است که طرح عمرانی مربوط به آن است. بنابراین با اجرای طرح، ملک در واقع از مالکیت مالک خارج شده و مسئولیت دستگاه اجرایی پرداخت قیمت آن است. بر این اساس، مالک فقط حق مطالبه قیمت ملک را دارد و نمیتواند نسبت به عین ملک ادعایی کند.
نظر کمیسیون:
نشست قضایی (قم): طرحهای عمرانی باید به تصویب بالاترین مقام دستگاه اجرایی برسد. در صورتی که دستگاه دولتی بدون تصویب طرح ملکی را تصرف کند، مالک میتواند قیمت یا عین ملک را مطالبه نماید.
اگر طرح به تصویب رسیده؛ اما سایر مقررات مربوط به ارزیابی قیمت و پرداخت آن رعایت نشده باشد، مالک نمیتواند عین ملک را مطالبه کند؛ بلکه فقط حق مطالبه قیمت آن را دارد.
ضوابط و شرایطی که قانون گذار برای تملک قرار داده، خود مؤید اکراه قانونگذار در استفاده از تملک دولت و شهرداریها و تحمیل قیمت غیر از ارزش واقعی به مالکان است.
در طول تاریخ قانونگذاری، در محدوده مالکیت قانونی اشخاص بر املاک قوانینی درخصوص شرایط مالکیت و تحدید آن وضع شده است. از آنجا که مفسر و مجری این قوانین محدودکننده، دولت و دستگاههای وابسته تعیین شدهاند، طبیعتاً طبق وظیفه، تفسیر و اجرای این قوانین و مقررات به صورت یکسویه و عمدتاً براساس مصالح و منافع دولت انجام گرفته که این موضوع بیعدالتیهای بسیاری را در جامعه موجب شده است.
در مورد منصفانه بودن ارزش باید گفت تصویب طرحها و اجرای قوانین در زمینه عمران وقتی میتواند موفق باشد که رضایت صاحبان املاک را جلب کند و با رعایت همهجانبه اصول و ضوابط مربوط به قوانین شهروندی، قانون مدون و عادلانهای را تصویب نماید؛ زیرا در غیر این صورت حق گروهی از شهروندان پایمال شده و عدالت اجرا نخواهد شد. اگر طرحی عامالمنفعه است، نباید عده خاصی هزینه آن را پرداخت نمایند؛ بلکه این هزینه باید از همه استفادهکنندگان اخذ شود و چنانچه این امکان وجود ندارد، از خزانه پرداخت شود. در غیر این صورت اجرای عملیات عمرانی زیر سؤال خواهد رفت؛ زیرا اگر قرار باشد برای اجرای طرحی در راستای تأمین حقوق و آسایش گروهی از شهروندان، حقوق دیگران ضایع شود و از بین رود، این قانون غیر اصولی و غیر اخلاقی تلقی می شود و پایه و اساس ثابت و محکمی نخواهد داشت؛ چراکه در این صورت عمران و آبادی روی پایه های ظلم بر گروهی از شهروندان بنا نهاده شده است.
ملک کالای پر قیمتی است که عموماً دارایی اصلی مردم است و نباید شهرداریها تصور کنند هر چه کمتر به مردم بدهند، به نفع جامعه است.
مالکیت اشخاص بر اموالشان به موجب قوانین، یک رابطه عینی بین شخص و مال است که مالک در آن میتواند هرگونه تصرفی را انجام دهد. این موضوع در نظام ما بر پایه و اساس محکمی قرار دارد و تا زمانی که توسط قانون گذار نقض نشود، مالکیت اشخاص غیر قابل خدشه و انکار است. برابر اصل 47 قانون اساسی « مالکیت شخصی که از راه مشروع باشد محترم است. ضوابط آن را قانون معین میکند.»
چنین مالکیتی محترم شمرده شده است. به منظور تثبیت ارزشهای قانونی مالک و برای این که وی متضرر نشود، قانونگذار قیمت عادله یا قیمت روز را پیش بینی نموده است. قیمت عادله یا قیمت روز نباید موجب شود افراد بدون دلیل موجه از عوض ارزشهای قانونی خود محروم شوند و یا مالکان بر خلاف میل و اراده شان مجبور و ملزم به پذیرش مبلغ کمتری به عنوان مبلغ حاصل از تصرف اموالشان باشند. متأسفانه این امر ممکن است با عدم تعمق در تعیین ارزش عادله یا قیمت روز اتفاق افتد؛ در حالی که فلسفه قانونگذار در تعیین عوض ارزش عادله یا روز ، جبران خسارت ناشی از سلب مالکیت بوده است. شهرداریها در اعمال حاکمیت به نمایندگی از دولت برای تأمین منافع عمومی و استقرار نظم، راهکار دیگری به جز تملک حاکمیتی ندارند؛ اما تملک بدون قید و شرط و با قیمت پایین نیز قابل پذیرش نیست؛ چراکه تمامی شهروندان - به تناسب و تساوی- عهدهدار پرداخت هزینههایی هستند که شهرداریها به منظور تأمین منافع عمومی و ایجاد عمران و رفاه خرج میکنند. بر این اساس، اگر در اثر عملکرد شهرداریها زیانی به شخص یا اشخاص معینی وارد آید، این برابری و تناسب خدشهدار میشود؛ زیرا در این حالت بهره خدمت عمومی نصیب همگان میشود؛ در حالی که زیان آن را عدهای خاص متحمل شدهاند. به همین جهت باید تمهیداتی را برای جبران خسارت زیاندیدگان اندیشید تا تساوی و تناسب مجدداً میان شهروندان برقرار شود و بدینترتیب از استفاده بدون سبب شهرداریها به ضرر زیاندیدگان جلوگیری به عمل آید.
با توجه به این که مالکیت اشخاص برابر شرع و قانون محرز میباشد، سلب مالکیت اموال آنان بدون اذن و رضایتشان خلاف شرع و قانون است.
موازین شرع مقدس از جمله روایت نبوی «الناس مُسَلَطون علَی اَموالهم» مؤید این سخن است.
در ماده 47 قانون اساسی آمده است: «مالکیت شخصی که از راه مشروع باشد، محترم است. ضوابط آن را قانون معین میکند.»
ماده ۳۱ قانون مدنی نیز اشعار میدارد: «هیچ مالی را از تصرف صاحب آن نمیتوان بیرون کرد؛ مگر به حکم قانون.»
قاعده «لاضرر» هم بر این معنا صحه گذاشته است. قانونگذار در ماده 40 قانون اساسی بیان داشته است: «هیچ کس نمیتواند اعمال حق خویش را وسیله اضرار به غیر یا تجاوز به منافع عمومی قرار دهد.»
و برابر ماده 132 قانون مدنی «کسی نمیتواند در ملک خود تصرفی کند که مستلزم تضرر همسایه باشد؛ مگر تصرفی که به قدر متعارف و برای رفع حاجت یا رفع ضرر از خود باشد.)
دبیر شورای نگهبان در نامه شماره 24125/30/86 مورخ 15 آبان 1386 اعلام داشته است: «... در فرض از بین رفتن مال فروخته شده، در صورتی که مال مثلی باشد، پرداخت قیمت آن خلاف موازین شرع است؛ بلکه باید مثل آن به مالک پرداخت شود ... اگر قیمتی باشد باید قیمت واقعی آن پرداخت شود، نه قیمت کارشناسی؛ مگر این که قیمت کارشناس مطابق قیمت واقعی باشد. »
براساس قاعده «تسلیط» در اسلام طبق روایت نبوی « الناس مسلطون علی اموالهم» و برابر ماده ۳۰ قانون مدنی (هر مالکی نسبت به مایملک خود حق همه گونه تصرف و انتفاعی را دارد؛ مگر در مواردی که قانون استثنا کرده باشد) و ماده ۳۱ قانون مدنی (هیچ مالی را از تصرف صاحب آن نمیتوان بیرون کرد؛ مگر به حکم قانون) مالکیت امری معتبر است و انسان بر اموال خود حکومت مالکانه میکند و سلب این حاکمیت امکانپذیر نیست؛ مگر به تجویز قانون.
حال که شهرداریها در راستای اعمال تصدی یا حاکمیت خود، این حکومت مالکانه را سلب میکنند، جبران خسارت مالک لازم است.
هرچند نمیتوان گفت که سیستم «بدون حق تملک شهرداریها» به نحو احسن کار میکند؛ اما شهرداریها امروزه از طریق اخذ انواع عوارض، حق تملک و تنظیمگری و تصدیگری قدرت بسیاری دارند. اگرچه حق تملک کافی را میتوان صرفاً شکل دیگر - اما کاملاً آزاردهنده- تنظیمگری یا تصدیگری تلقی کرد، ضبط اموال با قیمت عادله روز یا قیمت روز از شکلهای بسیار قدرتمند و آسان تنظیمگری و تصدی گری است.
البته تملک با قیمت ارزش معاملاتی از نوع سختگیرانه و غیرمنصفانه تنظیم گری و تصدی گری است که دولت باوجود تصویب دو دوره پنجساله قانون اراضی شهری و قانون زمین شهری (ارزش معاملاتی به عنوان عوض املاک) با استفاده از احکام ثانویه، آن را برای تنظیمگری و تصدیگری املاک شهری به کار گرفت که به علت خلاف شرع و غیر منصفانه بودن این اقدام، ناگزیر از آن صرف نظر کرد.
با این وجود، شهرداریها در تمام یا بخشی از املاک تصرفیشان، اقدام به احداث پروژههای غیر مصرح در قوانین در داخل شهرها کردهاند که عمدتاً به منظور سودآوری است و با روح قوانین مذکور انطباقی ندارد. ضبط اموال به شهرداریها اجازه میدهد تا از مواجهه با آزمون بازار که "آیا یک پروژه پیشنهادی ارزش افزوده دارد یا خیر" پرهیز کنند؛ به این معنا که آیا یک پروژه حتی پس از این که ملک مالکان از طریق روال بازار قانونمند خریداری میشود، ارزشمند است یا خیر.
تردیدی نیست که مالکان املاک انگیزه هایی برای رانتخواهی و مقاومتکردن دارند، بهخصوص وقتی که املاک آنها به تکمیل یک ملک بزرگتر کمک کند؛ مانند زمانی که برای ساخت یک طرح عمرانی نیاز به تملک ملک خاصی باشد؛ اما شهرداریها معمولاً با انتخاب گزینهای در همسایگی آن یا مکان مناسب دیگری میتوانند از اهرم رقابت بین مکانها برای کاهش مزیت زمینهای مضایقهشده استفاده کنند. تنها توجیه برای حق تملک شهرداریها این است که گفته شود عدم استفاده از حق تملک شهرداریها باعث طولانی شدن طرحها شده است؛ در صورتی که امروزه پروژهها به دلایل گوناگونی به طول انجامند که با رفع آن موانع میتوان طرحهای نیمهتمام را به موقع به اتمام رساند. بنابراین قبل از رفع این موانع، توسل به شیوه آزاردهنده تملک شهرداریها توجیهپذیر به نظر نمیرسد و یا برخی اوقات، قدرت «مضایقه کردن» مالک را قادر به کسب رانت انحصاری در غیاب حق تملک شهرداریها میسازد. روشنترین مثال آن عبور یک بزرگراه از یک یا چند ملک خصوصی برای تکمیل و بهرهبرداری است. هر مالکی با آگاهی از این قضیه، از فروش ملک خود به شهرداری - مگر در قبال دریافت مبلغی گزاف- امتناع میکند. هر مالکی امیدوار است آخرین مضایقهکننده باشد؛ چراکه اجرا و بهرهبرداری از طرح مذکور پس از تملک همه زمینهای واقع در محدوده طرح امکانپذیر است. اگر شهرداری نتواند ملک آخرین مضایقهکننده را تملک نماید، اجرا و بهرهبرداری از پروژه بیارزش خواهد بود.
در غیاب مشکل مضایقهکردن، نیازی به استفاده از حق تملک شهرداریها نیست. اگر ارزش ملک در استفادهای متفاوت با کاربرد کنونی بیشتر باشد، سازندگان خصوصی بدون نیاز به کمک شهرداری هجوم خواهند آورد.
یکی از ظلمهایی که در حق مالکان میشود این است که وقتی قیمت روز تعیین میگردد، تا دریافت مبلغ توسط مالک زمان زیادی طول میکشد و چون در سالهای گذشته در ایران معمولاً قیمت املاک صعودی و گاهی جهشی بوده، از این بابت خسارت جبرانناپذیری به مالکان وارد میشود. هرچند ممکن است گفته شود امکان رخداد عکس این قضیه نیز وجود دارد؛ اما این احتمال ضعیف است. از طرفی، شهرداری صاحب اختیار است؛ در حالی که مالک اختیاری در این مورد ندارد تا جوابگوی شهرداری باشد.
رویکرد قانونگذار
مراتب زیر همگی نشان دهنده حرکت قانونگذار در نیل به قاعده "تسلیط" و قاعده "لاضرر" و حفظ عملی حقوق مالکان و صاحبان ذی حق است:
1- طرح قانونی نحوه تقویم املاک و اراضی مورد نیاز دولت و شهرداریها که ضرورت ارائه آن ناشی از مشکلات به وجود آمده از املاک واقع در پروژه بزرگراه نواب و مترو شهر تهران و توسعه معابر در شهر تبریز و اعلام طرحهایی با دغدغه کمتر از طرف بعضی از شهرداریها بود. [نگارنده: طرح ارائه شده توسط دستگاه اجرایی کوچک و با تخصص کم مثل شهرداری یک شهر کوچک برای تملک اراضی یا تغییر کاربری و تصویب آن توسط بالاترین مقام دستگاه اجرایی آن؛ یعنی شهردار مربوطه در مقایسه با طرح ارائه شده توسط دستگاه اجرایی بزرگ و با تخصص بالا مثل یک وزارتخانه و تصویب آن توسط بالاترین مقام دستگاه اجرایی آن؛ یعنی وزیر مربوطه]
کمیسیون امور قضایی و حقوقی مجلس علت اصلی ارائه این طرح را جلوگیری از تضییع حقوق افراد اعلام نمود. در نهایت قانون مختص املاک و اراضی مورد نیاز شهرداریها به تصویب رسید که شامل املاک مورد نیاز دولت نیست.
برداشت بعضی از نمایندگان مجلس شورای اسلامی در هنگام تصویب طرح قانونی نحوه تقویم املاک و اراضی مورد نیاز دولت و شهرداریها (در زمان حاکمیت قانون زمین شهری املاک شهری به قیمت منطقهای که به مراتب کمتر از قیمت روز بازار است، توسط شهرداریها تملک میشد) این بود که قیمت روز بیشتر از قیمت عادله است و قیمت عادله [به دلیل فقدان تعریف و تحلیل جامعی از قیمت عادله] ممکن است قیمت منطقه باشد؛ بهویژه آن که تفاوت زیاد قیمت منطقهای برای عوض تملک دستگاه اجرایی با قیمت فروش املاک به نرخ روز توسط دستگاه اجرایی، امکان اعلام طرح بدون دغدغه برای املاک مردم را فراهم نماید. به عنوان مثال، اعلام طرح توسط دستگاه اجرایی برای ساختمان اداری در زمین مرغوبی که امکان اجرای آن در زمین دیگری وجود دارد.
کمیسیون امور دفاعی مجلس شورای اسلامی تعریف قیمت روز را برای جلوگیری از تفسیر سلیقهای، این چنین پیشنهاد کرده بود: « قیمت روز قیمتی است که با دریافت آن مالک بتواند ملک مشابهی را در منطقه همان ملک ابتیاع کند.»
هر چند این توصیف رأی نیاورد؛ اما این تعریف از نظر اقتصادی با تعریف قیمت روز (قیمت تعادلی روز بازار) همخوانی ندارد و در مورد زمان تقویم که در واقع تعیینکننده روز یا غیر آن است، بحثی نشده است.
2- قانون الحاق یک تبصره به ماده 1 لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامههای عمومی، عمرانی و نظامی دولت مصوب2 اردیبهشت 1388
ماده واحده ـ تبصره: «در مواردی که اسناد یا اقدامات دستگاههای اجرایی مبنی بر مالکیت قانونی (اعم از این که به اشخاص حقیقی و حقوقی واگذار شده یا نشده باشد) به موجب احکام لازمالاجرای قضایی ابطال شده یا میشود، دستگاه مربوطه موظف است املاک یادشده را به مالک آن مسترد نماید؛ اما چنانچه در اثر ایجاد مستحدثات یا قرار گرفتن اراضی مذکور در طرحهای مصوب، استرداد آن به تشخیص مرجع صادرکننده حکم متعذر باشد، دستگاه اجرایی ذیربط میتواند با تأمین اعتبار لازم نسبت به تملک این قبیل املاک مطابق این قانون اقدام نماید. در صورتی که حکم دادگاه مبنی بر خلع ید یا قلع وقمع صادر شده باشد، دادگاه مزبور با درخواست دستگاه اجرایی دستور توقف اجرای حکم یاد شده را صادر و دستگاه اجرایی ذیربط موظف است ظرف مدت شش ماه از تاریخ صدور دستور موقت نسبت به پرداخت یا تودیع قیمت روز املاک یادشده اقدام نماید.»
این تبصره الحاقی در واقع قیمت روز بازار را به عنوان عوض قرار داده است.
3- اظهار نظر شورای نگهبان به شماره 22818/30/86 مورخ 8 مهر 1386
عطف به نامه شماره 178866/10/د مورخ 21 بهمن 1385 مجلس شورای اسلامی «مبنی بر درخواست اظهارنظر درباره بند 9 ماده 50 قانون برنامه و بودجه کشور مصوب 10 اسفند 1351» موضوع در جلسه مورخ 4 مهر 1386 شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و نظر شورا به شرح زیر اعلام میگردد:
« اطلاق جواز استفاده نمودن دولت از اراضی مذکور خلاف موازین شرع دانسته شد؛ زیرا شامل اراضی که طبق ضوابط شرعی دارای مالک یا ذیحق شرعی میباشد نیز میشود و لذا اطلاق جواز استفاده بدون رضایت مالک یا ذیحق - در فرض عدم وجود ضرورت مبیحه- خلاف موازین شرع است. البته قوانین مصوب پس از پیروزی انقلاب اسلامی که شامل این موارد میشود، لازم است مورد توجه قرار گیرد. همچنین عدم پرداخت وجه در مواردی که عیناً یا منفعتاً مشمول ضمان ید میباشد؛ مانند مواردی که طبق ضوابط شرعی مالک داشته باشد، خلاف موازین شرع بوده و موجب ضمان میگردد.»
با اعمال ماده 53 الحاقی به آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1384 پرونده در جلسه 23 فروردین 1389 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری مطرح شد و با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان علیالبدل شعب دیوان مورد بررسی قرار گرفت. اعضای هیئت عمومی دیوان عدالت اداری پس از بحث و تبادل نظر با اکثریت آرا بـه شرح زیر مبادرت بـه صدور رأی کردند:
«نظر به این که به موجب لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامههای عمومی، عمرانی و نظامی دولت مصوب 17 بهمن 1358، دولت، وزارتخانهها و مؤسسات دولتی، شرکتهای دولتی - اعم از این که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام یا تصریح نام باشد یا نباشد- و شهرداریها مکلف به پرداخت بهای عرصه و اعیان مورد تملک شدهاند و به موجب نظریه شماره 22818/30/86 مورخ 8 مهر 1386 شورای نگهبان بند 9 ماده 50 قانون برنامه و بودجه مصوب 1351 خلاف موازین شرع اعلام شده است، لذا آرای هیئت عمومی دیوان عدالت اداری به شمارههای60 مورخ 17 تیر 1374 و 173 مورخ 21 مرداد1380 که برخلاف شرایط فوقالذکر انشاء شدهاند، مغایر موازین شرعی تشخیص و به تجویز ماده 53 الحاقی به آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1384 نقض میشوند.»
4- اظهار نظر شورای نگهبان به شماره 24125/30/86 مورخ 15 آذر 1386
«... در فرض از بین رفتن مال فروخته شده، در صورتی که مال مثلی باشد، پرداخت قیمت آن خلاف موازین شرع است؛ بلکه باید مثل آن به مالک پرداخت شود ... اگر قیمتی باشد، باید قیمت واقعی آن پرداخت شود، نه قیمت کارشناسی؛ مگر این که قیمت کارشناسی مطابق قیمت واقعی باشد.»
بیستمین نشست مدیران حقوقی شهرداری تهران در تاریخ 30 تیر 1389
مشروح مذاکرات:
محمودی، رئیس اداره حقوقی منطقه 20 پس از طرح موضوع مبانی قانونی حق نسق یا حقوق زارعانه در قوانین و مقررات ایران گفت:
« تبصره 2 ذیل ماده 5 لایحه قانونی نحوه خرید و تملک شهرداریها پرداخت حقوق زارعان ذینفع از محل ارزش ملک را موکول به نظر اداره کشاورزی و عمران روستایی کرده است؛ اما در قسمت اخیر تبصره مذکور، پرداخت حقوق زارعان ذی نفع از محل ارزش کل ملک موکول به قراردادهای موجود بین زارع و مالک یا مقررات یا عرف محل شده است که به نظر میرسد یک تعارض ظاهری در تبصره مورد بحث در ارتباط با تشخیص و نحوه پرداخت حقوق زارعان وجود دارد.»
دکتر نوروزی، مدیر کل اداره حقوقی نیز در این خصوص تصریح کرد:
«مطالب بیان شده در خصوص این موضوع توسط آقای رهنما بدین شرح است: در قیمت عادله [در مورد نوع قیمت مسامحه شده و طبق قانون به جای قیمت عادله باید قیمت روز عنوان شود] چه افزایش و چه کاهش، ارزش پس از اجرای عملیات عمرانی نباید مورد توجه قرار گیرد. ارزش ملک چیزی است که عرف تجاری و محلی است و کارشناس قیمتگذاری میکند و یک روش واحد دارد. این موضوع به طور مکرر در جلسات کلانشهرها مطرح و ابلاغ شده که با تصویب قانون نحوه تقویم، تبصره 1 ماده 5 را نمیتوان اجرایی کرد. البته محل کسب با محل اعاشه تفاوت دارد و تنها راه اعاشه محل کسب نیست؛ مانند کسی که خانه خویش را اجاره میدهد و درآمد دارد.
در مورد تعیین قیمت، ماده 5 و تبصرههای 1 و 2 مورد نظر قانونگذار بوده است. درخصوص پرداخت 15 درصد علاوه بر قیمت عادله ملک، نظر اداره کل حقوقی این است که این 15 درصد در حال حاضر قابل پرداخت نیست و نباید اعمال شود و حتی اگر در دادگاهها به آن استناد شود، قابل اعتراض است. در نتیجه، تعیین بهای عادله اعم است از بهای عادله و تمامی تعلقاتی که قیمت عادله را مشخص میکنند. [نگارنده: در مورد نوع قیمت مسامحه شده و طبق قانون به جای قیمت عادله باید قیمت روز عنوان شود.]
البته در کلانشهرها هم این موضوع مطرح شد که ماده 5 (تبصره های 1 ، 2 و 3) دیگر قابل اجرا نیستند و پرداخت 15 درصد علاوه بر قیمت عادله درست نیست.»
ارزیابی ارزش املاک تملک شده توسط شهرداریها با قیمت روز طبق رویه کارشناسان رسمی
زمانی که امکان عرضه کل کالا به بازار وجود داشته و همچنین مراجعه آزاد متقاضیان ممکن باشد، سازوکار عرضه و تقاضا قیمت تعادلی بازار را که معمولاً همان قیمت بازار روزمره است، تعیین میکند. بنابراین هرچه بازار فعالتر، کارآمدتر، گستردهتر و کالا همگنتر باشد، قیمت تعادلی بازار دقیقتر و شفافتر است و بهعکس در این بازار، قیمت حاصل مشخصات، خصوصیات و شرایط عرضه و تقاضای ناشی از خود کالاست نه صاحبان آن. حال چون مسکن و مستغلات تنها یک کالا برای رفع نیاز نبوده؛ بلکه یک کالای سرمایهای هم هست و از طرف دیگر، یک کالای همگن نیست؛ بلکه مشخصات و ویژگیهای متنوع (موقعیتی، فیزیکی، همسایگی و...) و گاهی منحصر به فرد دارد، بنابراین قیمت روزمره مسکن ومستغلات در مقایسه با کالای پرمصرف شفافیت و دقت کمتری داشته و در عین حال بازه قیمت گستردهتری دارد. حال اگر بازار مربوطه غیر کارآمد و کم فعال یا غیر فعال باشد، قیمت مربوطه غیر شفاف و غیر دقیق بوده و بازه قیمت گستردهتر و سلیقهای است.
در ماده واحده قانون نحوه تقویم ابنیه، املاک و اراضی مورد نیاز شهرداریها مصوب 28 آبان 1370 آمده است: « در کلیه قوانین و مقرراتی که شهرداریها مجاز به تملک ابنیه، املاک و اراضی قانونی مردم هستند، در صورت عدم توافق بین شهرداری و مالک، قیمت ابنیه، املاک و اراضی باید به قیمت روز تقویم و پرداخت شود.»
[نگارنده: در مقایسه با لایحه قانونی نحوه خرید و تملک... دولت مصوب 17 بهمن 1358، قیمت توافقی همچنان به عنوان گزینه اول مورد قبول این قانون است و در صورت عدم توافق بین شهرداری و مالک، قیمت ابنیه، املاک و اراضی بدون ذکر تأسیسات و حقوق و خسارات مصرح در ماده 5 لایحه قانونی نحوه خرید و تملک... دولت مصوب 17 بهمن 1358 باید به قیمت روز به جای قیمت عادله تقویم و پرداخت شود.]
تبصره 7 این ماده واحده بیان میدارد: «از تاریخ تصویب و لازمالاجرا شدن این قانون، ماده 4 و آن قسمت از ماده 5 لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامههای عمومی، عمرانی و نظامی دولت مصوب 17 بهمن 1358 شورای انقلاب اسلامی که مربوط به نحوه تعیین قیمت عادله الزامی میباشد، در مورد شهرداریها لغو میشود.»
{نگارنده: از نظر کارشناسی در صورت عدم حصول توافق بین شهرداری و مالک، به جای بهای عادله روز تقویم اراضی و ابنیه و تأسیسات و حقوق و خسارات مشابه واقع در حوزه عملیات طرح بدون در نظر گرفتن تأثیر طرح در قیمت آنها، قیمت ابنیه، املاک و اراضی باید به قیمت روز تقویم و پرداخت شود و مبلغ اضافی 15 درصد برای ملک محل سکونت یا ممر اعاشه مالک نیز لحاظ نشود. بدیهی است در صورتی که حقوقی نظیر حق ریشه، بهای شخم، بذر، کود و سایر زحماتی که زارع برای آماده کردن زمین در زمان سابق متحمل شده است وجود داشته باشد، حق کسب و پیشه، سرقفلی و حقوق مغازههای موجود در املاک موقوفه همچنان طبق "لایحه قانونی نحوه خرید و تملک ... دولت" مصوب 17 بهمن 1358 تعیین می شود.}
این قانون به دنبال قانون زمین شهری مصوب 22 شهریور 1366 که دیگر اعتبار ندارد، تصویب شد.
در تبصره 9 ماده 9 این قانون آمده بود: «تقویم دولت براساس قیمت منطقهای (ارزش معاملاتی) زمین بوده و بهای اعیانیها در اراضی و سایر حقوق قانونی طبق نظر کارشناس رسمی دادگستری براساس بهای عادله روز تعیین میگردد. »
شاید به دلیل تغییرات زیاد در مالکیت، مشکل بودن شناسایی محل سکنا و ممر اعاشه بودن ملک برای مالک و رواج دلال بازی در املاک شهری، قانونگذار امتیاز 15 درصد اضافی را لحاظ ننموده است. در نتیجه، یکی از ظلمهایی که در حق مالکان صورت میگیرد این است که در عمل وقتی قیمت روز تعیین میشود تا دریافت مبلغ توسط مالک زمان زیادی طول میکشد و بهرحال قید مهلت سه ماهه در قانون و با توجه به این که در ایران طی سال های گذشته معمولاً قیمت املاک به خصوص در شهرها روند صعودی و حتی جهشی داشته است، خسارات جبران ناپذیری به مالکان وارد میشود.
از قوانین مربوطه چنین استنباط میشود که در غیاب توافق مالک و دستگاه اجرایی، قیمت در تملک شهرداریها عبارت است از قیمت روز. چنانچه بازار فعال و کارآمد مشابهی وجود داشته باشد (مانند واحدهای مسکونی متعارف شهری که اغلبً روی آنها معامله میشود) قیمت روز توسط کارشناسان رسمی با توجه به قیمت روز بازار و احتساب مزایا، قیود، حقوق و خسارات تعیین میگردد.
هرچند ممکن است قیمت بازار عوامل، مزایا و قیود را در نظر بگیرد؛ اما لزوماً همیشه این طور نیست. در مواردی که مورد مشابهی وجود نداشته و یا بازار فعال نیست و ارزش مربوط به بازار غیر فعال و یا غیر مشابه است (مثل املاک اطراف شهرها یا املاک خاص که معمولاً بهندرت روی آنها معامله میشود) و یا قیمتها دارای انسجام منطقی و شفاف نیستند (بازار آشفته و نوسانات قیمت بیش از حد معمول است)، در این صورت قیمت روز بازار توسط کارشناسان رسمی برآورد می شود.
طبق تبصره 2 ماده واحده لایحه قانون اصلاح قسمتی از مقررات قانون نوسازی و عمران شهری مصوب 13 شهریور 1358 « ملاک تعیین قیمت اراضی و ابنیه و مستحدثات و تأسیسات و سایر حقوق، اعم از حق کسب و پیشه، بهای عادله زمان ارزیابی خواهد بود.»
اگر در متن گزارش کارشناسی تاریخ معینی قید نشده باشد، تاریخ گزارش نشاندهنده زمان ارزیابی است. زمان دریافت مبلغ قیمت روز توسط عرضهکننده (مالک) معمولاً همزمان با تاریخ ارزشگذاری قیمت روز نیست.
رویه کارشناسان رسمی در تعیین قیمت روز را میتوان با ملاحظه ماده 8 قانون روابط موجر و مستأجر مصوب سال 1376 بررسی کرد: «هرگاه ضمن عقد اجاره شرط شود که مالک عین مستأجره را به غیر مستأجر اجاره ندهد و هر سال آن را به اجاره متعارف واگذار نماید، مستأجر میتواند برای اسقاط حق خود یا تخلیه محل مبلغی را به عنوان سرقفلی مطالبه و دریافت نماید.»
طبق این ماده، مالک مجبور به پرداخت حق سرقفلی است. به عبارت دیگر، قانون نوعی سرقفلی (سرقفلی حقوقی ناشی از امتیازات واگذار شده از طرف موجر به مستأجر) برای مستأجر قائل شده است. در صورت عدم توافق موجر و مستأجر در مورد اجاره بهای متعارف، مبلغ آن توسط دادگاه (کارشناسان رسمی) تعیین میشود و امکان رجوع و انتخاب برای مالک در بازار آزاد اجاره وجود نداشته و مالک مجبور به ادامه روابط با مستأجر متصرف است.
این نوع محدودیت(عدم امکان تخلیه ملک توسط مالک) معادل مالی ایجاد مینماید و با توجه به این که اجاره بهای متعارف عرف کارشناسان رسمی معمولاً کمتر از اجاره بهای بازار آزاد (قیمت کف) است و به علت افزایش اجارهبها معمولاً مالک تقاضای دریافت اجاره بهای بیشتری میکند، با عدم موافقت مستأجر موضوع به دادگاه و کارشناسان رسمی و احتمالاً هیئتهای بالاتر کارشناسی ارجاع میگردد. بنابراین به خاطر این محدودیت، قاعدتاً اجارهبهای متعارف تعیین شده توسط دادگاه (کارشناسان رسمی) باید کمتر از اجاره بهای بازار آزاد باشد.
به دلیل سابقه صعودی اجارهبها که معمولاً توأم با سوداگری است و از آنجا که تعیین قیمت میانگین بازار و یا احیاناً بیش از قیمت میانگین باعث رسمیت یافتن قیمتهای بالا و تثبیت آن میشود، کارشناسان رسمی به بازه پایینی قیمت (کمتر از قیمت میانگین) تمایل دارند و طبق ماده 8 قانون روابط موجر و مستأجر سال 1376 این رویه کارشناسان رسمی مورد شناسایی قرار گرفته و به طور ضمنی مورد تأیید واقع شده است.
با توجه به مطالب گفته شده، قیمت روز عبارت است از میانگین قیمت بازار یا همان قیمت سوقیه (قیمت روزمره در معاملات) نه رویه کارشناسان رسمی که تمایل به پایین بازه قیمت بازار دارند.
سایه سنگین تملک توسط شهرداری و این که مالک در عدم واگذاری ملکش به شهرداری گریزی ندارد، قیمت میانگین بازار را تحت تأثیر قرار میدهد. بنابراین مبلغی بابت این قید از قیمت میانگین بازار کم میشود.
هرچند که قیمت روز را به واسطه گسترده بودن قیمت املاک می توان میانگین قیمت بازار یا همان قیمت سوقیه قرار داد؛ اما با توجه به دلایل و استدلالهای ذکر شده در مورد رویه کارشناسان رسمی، در قیمتگذاری روز املاک مورد تملک شهرداری ها توسط کارشناسان رسمی باید رویه آنان را صادق دانست؛ به این ترتیب که قیمت اعلامی کمتر از میانگین قیمت روز بوده؛ اما طبق صراحت قانون نباید کمتر از حداقل قیمت روز (قیمت کف) باشد؛ زیرا قیمت کمتر از حداقل قیمت بازار مغایر با هدف و رویکرد قانونگذار است. به عنوان مثال، اگر بازه قیمت ملک تملیکی در بازار 240 میلیون تومان تا 260 میلیون تومان است، قیمت کارشناسی آن کمتر از 250 میلیون تومان (قیمت میانگین) و بیشتر از 240 میلیون تومان (قیمت کف) است. به عبارت دیگر، قیمت کمتر از 240 میلیون تومان مغایر با هدف و رویکرد قانون گذار است؛ هرچند جبران خسارات ناشی از اضافه ارزش مالک نسبت به قیمت بازار و تورم قیمتها ناشی از تفاوت زمان تعیین قیمت روز تا دریافت مبلغ توسط مالک همچنان مورد بحث است.
نتیجه گیری:
قیمت روز از نظر اقتصادی تعریف شده و همگان با آن آشنا هستند؛ اما به دلیل موقعیت و اختیاراتی که قانون به شهرداریها اعطا کرده است و قدرت و امکاناتی که در مقابل مالکان، به ویژه مالکان کوچک دارند و همچنین طولانی بودن رسیدگی محاکم، قیمت کارشناسی کمتر از حداقل قیمت روز (قیمت کف) بازار است. این امر از هدف و رویکرد قانون گذار به دور است. مشروح مذاکرات مجلس شورای اسلامی و الحاقیه های دو دهه اخیر و نظر شرعی شورای نگهبان مؤید این مطلب میباشد.
منبع:نشریه داخلی قوه قضائیه(ماوی)
موفق باشید.
