رأی شماره 146 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال ردیف 3 ذیل بند 2 بخشنامه شماره22985/6/38ـ 17/5/1388 معاون پشتیبان
شماره هـ/89/303 14/5/1391
و توسعه منابع انسانی استانداری خراسان‌رضوی مبنی بر احراز تکفل فرزند توسط مادر با حکم دادگاه جهت بهره‌مندی از کمک هزینه عائله‌مندی و اولاد
تاریخ دادنامه: 22/3/1391 شماره دادنامه: 146 کلاسه پرونده: 89/303
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای علیرضا پیمایش
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ردیفهای 2 و 3 ذیل بند 2 بخشنامه شماره 22985/6/38ـ17/5/1388 معاون پشتیبانی و توسعه منابع انسانی استانداری خراسان رضوی
گردش کار: به موجب بخشنامه شماره 22985/6/38ـ17/5/1388 معاون پشتیبانی و توسعه منابع انسانی استانداری خراسان رضوی مقرر شده است که:
«با توجه به بررسیهای به عمل آمده توسط گروه کارشناسان اعزامی، در رابطه با احکام کارگزینی صادره توسط دستگاهها، مشاهده گردیده است که کمک هزینه عایله‌مندی و اولاد برای برخی از کارمندان زن بر خلاف مقررات مربوط توسط بعضی از دستگاهها برقرار شده است.
لذا ضمن یادآوری مستندات قانونی پرداخت کمک هزینه مذکور، که در پی می‌آید تأکید می‌گردد پرونده پرسنلی کلیه کارمندان زن که برای آنان کمک هزینه عایله‌مندی و اولاد برقرار شده است مورد بازنگری قرار گیرد و در رابطه با کمک هزینه مطروحه، وفق قانون احکام مغایر اصلاح گردد.
مستندات قانونی
1ـ تبصره (1) ماده (9) قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت مصوب 1370 «مستخدمان زن شاغل و بازنشسته مشمول این قانون که به تنهایی متکفل مخارج فرزندان خود هستند از کمک هزینه عایله‌مندی و اولاد بهره‌مند می‌شوند»
2ـ بند (4) ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386 « کارمندان زن شاغل و بازنشسته و وظیفه بگیر مشمول این قانون که دارای همسر نبوده و یا همسر آنان معلول و یا ازکارافتاده کلی بوده و یا خود به تنهایی متکفل مخارج فرزندان هستند از مزایای کمک هزینه عایله‌مندی (بدون کمک هزینه اولاد) موضوع این بند بهره‌مند می‌شوند» ( تاریخ اجرای این بند 1/1/1388 می‌باشد).
لذا با توجه به مراتب مذکور:
1ـ کمک هزینه عایله‌مندی به کارمند زن که تکفل پدر، مادر، خواهر، برادر یا هر فرد دیگری (غیر از فرزند) را به عهده داشته باشد قابل پرداخت نیست.
2ـ کمک هزینه مذکور به مادرانی که فقط حضانت فرزند خود را به عهده دارند نیز قابل پرداخت نمی‌باشد.
3ـ با توجه به این که مرجع واگذاری تکفل فرزند به مادر وی، دادگاه می‌باشد لذا کارمـند زن در صـورتی که با رأی دادگاه تـکفل فـرزند یا فرزنـدان خـود را به عهده داشته باشد مشمول دریافت کمک هزینه عائله‌مندی و اولاد (تا پایان سال 1387) و کمک هزینه عائله‌مندی (بدون کمک هزینه اولاد از تاریخ 1/1/1388) می‌گردد.»
آقای علیرضا پیمایش به موجب دادخواستی اعلام کرده است که:
با احترام، به استحضار می‌رساند استانداری خراسان رضوی طی بخشنامه شماره 22985/6/38 ـ17/5/1388 در مقام تفسیر بند 4 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386 که بیان می‌دارد « کارمندان زن شاغل و بازنشسته و وظیفه‌بگیر مشمول این قانون که دارای همسر نبوده و یا همسر آنان معلول و یا ازکارافتاده کلی بوده و یا خود به تنهایی متکفل مخارج فرزندان هستند از مزایای کمک هزینه عائله‌مندی (بدون کمک هزینه اولاد) موضوع این بند بهره‌مند می‌شوند» تاریخ اجرای این بند 1/1/1388 است.
استانداری خراسان رضوی طی بخشنامه یاد شده که تصویر آن به پیوست تقدیم می‌شود بیان داشته است کمک هزینه عایله‌مندی مادرانی که فقط حضانت فرزند خود را به عهده دارند قابل پرداخت نیست و از طرفی چنانچه مادری با رأی دادگاه تکفل فرزند یا فرزندان خود را به عهده داشته باشد از کمک هزینه عائله‌مندی برخوردار خواهد بود ( این دو قسمت بخشنامه با هم در تعارض است) چرا که ارائه رأی دادگاه را در خصوص تکفل فرزند یا فرزندان از لوازم شمول برقراری هزینه عائله‌مندی دانسته است. آنچه مشخص است به موجب بند 4 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری مشمولان استفاده از کمک هزینه عایله‌مندی 3 گروه تعریف شده‌اند.
1ـ کارمندان زن شاغل و بازنشسته و وظیفه بگیر مشمول این قانون که دارای همسر نبوده باشند.
2ـ و یا دارای همسر بوده ولیکن همسر آنان معلول و یا ازکارافتاده کلی باشد
3ـ یا خود به تنهایی متکفل مخارج فرزندان باشد
آنچه مشخص و محرز است چنانچه مستخدمی یکی از شرایط یاد شده را دارا باشد دستگاه اجرایی ـ دولتی می‌بایست کمک هزینه عایله‌مندی را به عنوان یکی از مزایای تعلق گرفته در احکام کارگزینی درج و نسبت به برقراری آن اقدام کند چرا که قانونگذار جمع موارد را مدنظر نداشته و به همین منظور از کلمه «و یا» استفاده کرده است.
استانداری خراسان رضوی به شرح بخشنامه مورد اعتراض اقدام به تفسیر بند 4 ماده 68 قانون مارالذکر کرده است در صورتی که همان طوری که مقامات استحضار دارند به موجب اصل 73 قانون اساسی شرح و تفسیر قوانین عادی در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است چرا که قانونگذار بیش از هر مقام دیگری به مقصودی که از وضع قانون داشته آگاه است. به موجب قانون اساسی شرح و تفسیر قوانین عادی در صلاحیت مجلس شورای اسـلامی است نه مرجع دیگر. دیوان محاسبات استان در مقام اجرای بخشنامه مورد اعتراض و تفسیر دیگری از آن تنها شرط تعلق هزینه عایله‌مندی را صدور حکم کفالت دانسته است. علی ای حال نظر به این که بخشنامه مورد اعتراض در مقام تفسیر اشتباه بند 4 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری صادر شده است و حقوق حقه بسیاری از مشمولان کمک هزینه عایله‌مندی را تضییع کرده است و تفسیر قانون خارج از حیطه وظایف قانونی استانداری خراسان رضوی است طرح و ابطال بخشنامه صدرالذکر را خواستار است.
شاکی متعاقباً به موجب لایحه‌ای ابطال ردیفهای 2 و 3 ذیل بند 2 بخشنامه مورد اعتراض را خواستار شده است.
در پاسخ به شکایت شاکی، مدیرکل دفتر منابع انسانی و تحول اداری استانداری خراسان رضوی به موجب لایحه شماره 24420/61/38ـ17/6/1389 توضیح داده است که:
«در اجرای رونوشت بخشنامه شماره 14593/200 ـ21/2/1388 معاون توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور، مبنی بر نظارت بر اجرای مصوبه و دستورالعملهای مربوط به آیین‌نامه اجرایی فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری توسط استانداری، این استانداری به منظور هدایت و نظارت بر چگونگی اجرای مصوبه مذکور توسط دستگاههای اجرایی استان، اقدام به اعزام گروه کارشناسی به دستگاهها نمود تا با پاسخگویی به سؤالات و رفع ابهامات دستگاهها در محل، صدور احکام کارگزینی کارکنان در اجرای قانون مذکور با صحت و سرعت بیشتری میسر گردد:
در بررسی احکام کارگزینی دستگاههایی که در مرحله اول مورد نظارت قرار گرفت و همچنین سؤالات متعدد دستگاهها در خصوص چگونگی برقراری کمک هزینه عایله‌مندی و اولاد موضوع ماده (9) قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت و بند (4) ماده (68) قانون مدیریت خدمات کشوری به خصوص در خصوص کارکنان زن ملاحظه شد که عمده ایراد و اشـکال و سؤال دستگاهها در خصوص موضوع مذکور است لذا این استانداری به منظور ارشاد دستگاهها اقدام به صدور نامه شماره 22985/6/38ـ 17/5/1388 کرده و مستندات قانونی مربوط را عیناً اعلام کرده است. همان گونه که در بندهای 1 و 2 و 3 ماده (2) نامه 17/5/1388 ملاحظه می‌گردد موارد مطرح شده در بندهای مذکور مستفاد از استنادات قانونی مورد اشاره می‌باشد (به تنهایی متکفل مخارج فرزندان خود هستند.)
بنابراین بند (1) تکفل پدر، مادر، خواهر و بردار یا هر فرد دیگری (غیر از فرزند) موجب برقراری کمک هزینه عایله‌مندی نمی‌شود.
ـ بند (2) قانونگذار به تکفل فرزند تصریح کرده است نه حضانت فرزند، کما این که مادرانی وجود دارند که حضانت فرزند خود را به عهده دارند لکن متکفل مخارج وی نمی‌باشند.
ـ بند (3) بر اساس اظهارنظرهای دفتر حقوقی سازمان امور اداری و استخدامی کشور (سابق) احراز تکفل فرزند توسط مادر، با رأی دادگاه میسر می‌باشد که بر همان اساس این بند تنظیم و ابلاغ گردیده لکن با استعلام اخیری که توسط این استانداری از دفتر حقوقی معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس‌جمهور بعمل آمد دفتر مذکور طی نامه شماره 85147/1604ـ17/9/1388 احراز تکفل فرزند را به عهده استانداری (دستگاه متبوع) محول کرده است که این اظهار نظر توسط استانداری به کلیه دستگاههای اجرایی استان ارسال گردیده است. همچنین در پایان بند (7) نامه شماره 15660/61/38 ـ 23/4/1389 مجدداً نحوه احراز تکفل فرزند یادآوری گردیده است.
لذا با توجه به مراتب مذکور و این که این استانداری با صدور نامه شماره 22985/6/38 مورخ 17/5/1388 در مقام تفسیر قانون نبوده است و متن نامه نیز بیانگر تفسیر نمی‌باشد تقاضای رد شکایت را استدعا دارد.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت میکند.
رأی هیأت عمومی
الف ـ با توجه به این که مطابق احکام مقرر در باب دوم و سوم از کتاب هشتم قانون مدنی، حضانت و نگهداری از فرزند با مقوله انفاق که از وظایف ولی قهری است، تفاوت دارد و حضانت از طفل دلالتی بر این که الزاماً مخارج طفل بر عهده مادر باشد، ندارد. بنابراین بند 2 بخشنامه مورد اعتراض که پرداخت کمک هزینه عایله‌مندی را به مادرانی که فقط حق حضانت فرزند را عهده دارند، قابل پرداخت ندانسته است، با قانون مغایرتی ندارد و قابل ابطال نیست.
ب: مطابق بند 4 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری برای این که کارمندان زن شاغل و بازنشسته و وظیفه‌بگیر مشمول قانون که دارای همسر نباشند و یا همسر آنان معلول و یا ازکارافتاده کلی باشند بتوانند از مزایای کمک هزینه عایله‌مندی برخوردار شوند باید تکفل مخارج فرزندان خود را بر عهده داشته باشند و شرط دیگری برای این امر پیش‌بینی نشده است بنابراین بند 3 بخشنامه مورد اعتراض در قسمت احراز تکفل فرزند توسط مادر با حکم دادگاه، مغایر حکم مقنن به شرح مذکور است و به استناد بنـد یک مـاده 19 و ماده 42 قانون دیـوان عدالـت اداری رأی به ابطال آن صادر و اعلام می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری
